한국정치가 발전하지 못하고 오히려 퇴보하고 있다. 정치가 제 기능을 못할 때 주권자인 국민이 그것을 바로잡을 수 있는 방법이 있어야 하지만, 우리나라는 시민의 정치참여 방법이 광장에 모이는 것밖에 없다.
한국정치의 실패는 우리나라 헌법의 정부형태, 즉 대통령제에 많은 부분 의원내각제적 요소가 있는 권력구조에서 시작된다. 문제를 해결하는 방법이 서로 다른 두 가지 권력구조가 혼합되어 있기 때문에 정치적 문제가 발생할 경우 여당과 야당은 서로 다른 해결 방식을 주장하면서 싸우기만 하는 것이다. 정치개혁으로서 개헌이 필요한 가장 큰 이유이다.
개헌 방향은 크게 순수대통령제, 분권형 대통령제, 의원내각제 세 가지 방향에서 논쟁 중이다. 가장 많은 의견이 분권형 대통령제이고 이는 ‘재왕적 대통령 권력’을 제한해야 한다는 것이 핵심이다.
제왕적 대통령은 대통령이 행정부 수장으로서의 권한을 넘어 의회와 사법부를 장악할 수 있을 만큼의 영향력을 행사하거나 무시할 수 있을 때를 말한다. 과거 권위주의 시절 대통령이 국가권력을 남용해 행정부는 물론 의회와 사법부까지 장악하고 국민들을 통제하면서 제왕적 대통령의 지위를 누렸던 것이 사실이다. 그러나 제6공화국에서는 대통령이 의회와 사법부를 무시하면서 권한범위 이상의 영향력을 행사한 사례를 찾아보기 어렵다. 오히려 의원내각제적 요소가 발동되면서 국회의 권한이 대통령의 권한을 침범하는 사례가 더 빈번하게 나타나고 있다.
대통령 권력은 민주화 이후 지속적으로 제한되었고 제도개혁을 통해 의회의 독립성을 확보하였다. 의회의 독립성이 확보된 것은 바람직하였으나 헌법상 내각제적 요소들이 심각한 부작용을 일으키게 되었다. 현재 한국 대통령은 의회의 협력을 구하지 못하면 할 수 있는 일이 거의 없다. 이에 대통령제로서 행정부에 대한 의회의 간섭을 최소화하고 임기 동안 정책의 결과를 국민들에게 책임지고 심판 받는 순수대통령제로의 개헌이 더 타당할 것으로 보인다.
정치인의 덕목 중 가장 중요한 것은 책임이다. 대의민주주의 국가에서 정치인은 선거를 통해 국민으로부터 권한을 위임받은 대리인으로서 국민과 했던 약속, 공약을 지켜야 한다. 그리고 공직에 선출된 정치인은 자신이 추진했던 정책의 결과에 대해 국민에게 책임을 져야 한다. 그런데 한국정치에서 공약이든 정책적 결과이든 책임을 지는 정치인이 없다는 것이 문제다. 정치적 책임은 없고 법적 책임만 많다.
정치인들의 무책임과 정책실패의 최종 책임은 원칙적으로 "국가의 주인"인 개인ㆍ주민ㆍ시민ㆍ국민에게 있지만, 한국정치는 그 시작부터 시민이 정치에 참여할 수 없는 상태에서 시작되었고 현재에도 마찬가지여서 지금의 정치실패는 정치인들의 책임이다.
대의민주주의에서 국민은 대표자를 선출하여 권한을 위임한 것이다. 이는 국민이 주권자로서의 권력을 전적으로 양도한 것이 아니기 때문에 국민이 원할 때 언제든지 그 권력을 행사할 수 있는 제도가 있어야 한다. 그것이 바로 국민발안·국민소환·국민투표 등 직접민주제적 제도들이다.
특히 국민발안은 국민들이 절차적으로 일정 요건을 충족하여 법을 제정·개정·폐지할 수 있는 제도이다. 일부에서는 국민발안제를 도입하기 위해서는 개헌이 필요하다고 주장하고 있으나, 민주주의 국가에서 국민은 이미 모든 권한을 가지고 있기에 ‘국민투표법’개정만으로도 충분하다.
현재 대한민국의 정치인들이 일상적으로 말하는 ‘국민을 위한 정치’를 하고 있다면, 최대한 빨리 개헌과 직접민주제 도입을 실행해야 할 것이다. 지금과 같이 기득권 유지를 위한 카르텔 그리고 정치실패를 계속해서 보여준다면, 2011년 무렵에 나타나 잠시 중단되어 있는 정치에 대한 국민저항이 또 다시 광장에서 표출될 수 있음을 명심해야 한다.
요컨대, 거의 유일한 한국의 정치개혁은 시민의 정치참여가 광장의 분열이 아닌 절차를 통해 이루어질 수 있는 국민발안·국민소환·국민투표 등 직접민주제 제도를 도입하는 것밖에 없다해도 과언이 아니다. 국민의 권력행사 절차가 실질화된다면 정치인들이 지금과 같은 행동은 못할 것이다. 또 다른 해결책이 있다면 그것은 순수대통령제로 권력구조를 바꾸는 개헌이다. 이를 위해 시민들이 보다 적극적으로 정치에 관심을 갖고 참여해야 한다.
류홍채 정치학박사, 경기대 정치전문대학원 교수
November 05, 2020 at 05:34PM
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[자치시대] 정치개혁, 권력구조 개헌과 직접민주제 - 중부일보
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